U drugom nastavku rasprave o stranačkoj zarobljenosti hrvatske države Kotarski nudi niz iznenađujućih pokazatelja o tome kako stranačka uzurpacija državnih institucija uzrokuje relativno nazadovanje: od pokazatelja o negativnoj vezi između državnih izdataka za administraciju i kvalitete institucija, do pokazatelja da je sve manji udjel u biračkom tijelu neophodan za pobjedu na izborima, što povećava opasnost kanaliziranja javnih izdataka prema užim interesnim skupinama povezanima s izbornim pobjednicima.

Odnos vladinih izdataka i kvalitete institucionalnog razvoja kao hrvatski kamen spoticanja

U prethodnom tekstu elaborirao sam zašto korporativna zarobljenost države nije presudan razlog relativnog zaostajanja Hrvatske, pogotovo kada usporedimo indeks korporativne zarobljenosti post-socijalističkih država članica EU. Odgovor na hrvatske nedaće treba tražiti u konceptu stranačke zarobljenosti države. No, prije samog suočavanja s empirijskim dijelom analize i podacima, valja se još jednom nakratko podsjetiti na pojmovno utemeljenje koncepta.

Stranački zarobljene države predstavljaju države sa slabim kapacitetom prikupljanja poreza, organizacije zemljišnih knjiga, kontrole granice, visokom razinom javne potrošnje usmjerene prema održavanju klijentelističkih mreža, te nemogućnošću sustavne implementacije i evaluacije javnih politika. U takvim država ne postoji autonomna i djelotvorna državna uprava koja suoblikuje javne politike s izabranim političarima.

Umjesto toga, državna uprava iznimno je politizirana pa zapošljavanje, napredovanje i nagrađivanje službenika najčešće ovisi o lojalnosti prema pripadnicima vladajuće političke elite. Ovakvo (ne)funkcioniranje sustava dovodi do vrlo lošeg omjera između onoga što država troši i razine institucionalnog razvoja koja presudno utječe na ekonomsko i socijalno blagostanje građana. U narednim retcima bit će vidljivo zbog čega se prethodna konstatacija posebno odnosi na Hrvatsku.

Slika 1 prikazuje statistički signifikantnu vezu između WGI indeksa koji mjeri razinu institucionalnog razvoja u 28 država članica EU i njihovog prosječnog udjela vladinih izdataka u BDP-u, u periodu između 1996. i 2007. godine.[1],[2] Disperzija podataka uzduž regresijskog pravca i njegov nagib ukazuju na pozitivnu povezanost između ove dvije varijable. Dakle, s porastom razine institucionalnog razvoja država članica EU ujedno raste i njihov udio vladinih izdataka u BDP-u. Teorijsko objašnjenje za spomenutu statističku vezu možemo pronaći u Wagnerovom zakonu. On postulira da će pomak prema statusu industrijski (i kasnije post-industrijski) razvijene ekonomije rezultirati sa povećanim udjelom vladinih izdataka u BDP-u. Difuzija materijalnih i obrazovnih resursa stvara socijalni pritisak u korist pružanja veće količine javnih dobara i socijalnih transfera. No, zbog čega se taj pritisak često akomodira i na nekim mjestima daje daleko bolje rezultate u pogledu kvalitete demokracije, rasta ekonomije i kontrole nasilja?

Slika 1

Izvor: IMF Economic Outlook 2017 i Worldwide Governance Indicators, vlastiti izračun autora

Slika 2

Izvor: IMF Economic Outlook 2017 i Worldwide Governance Indicators, vlastiti izračun autora

Evoluciju moderne države na europskom tlu prati sukobljavanje interesa kralja, plemstva, seljaštva i rastuće građanske klase oko kontrole resursa. Za razliku od država u kojima je jedna strana ostvarila odlučujuću premoć, ravnoteža snaga u drugim državama stvorila je potrebu trajnog kompromisa i usuglašavanja. Potonja grupa država predstavlja grupu konsenzualnih ili konsocijacijskih demokracija koje su prema nizozemskom politologu Lijphartu uspješnije u nizu ekonomskih i političkih indikatora. Ovakav zaključak također se uklapa u okvir Acemoglua i Robinsona koji tvrde da umjerena disperzija političke i ekonomske moći dovodi do razvoja inkluzivnih političkih i ekonomskih institucija. Dakle, potreba usuglašavanja između sukobljenih interesa stvorila je snažne kanale suradnje i kontrole odgovornosti koji su pozitivno utjecali na formiranje povjerenja u institucije nastajuće liberalne demokracije. Zbog toga rast vladinih izdataka u slučaju uspješnih europskih država nije bio u funkciji stranačkog zarobljavanja države, već u funkciji osiguranja stabilne ponude javnih dobara. Isti zaključak vrijedi i u slučaju Slike 2 koja se odnosi na razdoblje između 2008. i 2016. godine.[3]

Nažalost, nastanak hrvatske države nije ukorijenjen u povoljan povijesni kontekst koji bi polučio umjerenu i zdravu disperziju političke i ekonomske moći. U slučaju oba promatrana perioda na slikama 1 i 2 moguće je konstatirati kako točka koja predstavlja Hrvatsku poprilično odstupa u odnosu na predviđanje dobiveno linearnom regresijom. Ukoliko koordinatni sustav podijelimo na četiri kvadranta; (1) ‘država koja puno daje i malo troši’ (desno dolje, op.ur.), (2) ‘država koja malo daje i malo troši’ (lijevo dolje, op.ur.) ‘država koja puno daje i puno troši’ (desno gore, op. ur.) i ‘država koja malo daje i puno troši’ (lijevo gore, op. ur.); vidljivo je da se Hrvatska u oba promatrana razdoblja nalazi u kvadrantu ‘država koja malo daje i puno troši‘.

Pozicioniranje u zajedničkom  kvadrantu s Grčkom i Italijom kao državama u kojima su snažno ukorijenjene brojne klijentelističke mreže ukazuje na važne dubinske razloge relativnog zaostajanja za prosjekom razvijenosti EU-28. Nakon izbijanja globalne financijske krize 2008. godine smanjuje se jaz prema indeksu institucionalnog razvoja između Hrvatske s jedne strane, te Italije, Grčke i Mađarske s druge strane. Ipak, to predstavlja slabu utjehu jer su spomenute države puno više padale nego što je Hrvatska rasla u kontekstu pristupanja EU.

Mehanizmi stranačke zarobljenosti države i njihova uloga u ekonomskom zaostajanju

Osim  dugoročno negativnog utjecaja permutacije ‘države koja malo daje i puno troši’ na  rast i ostale ekonomske pokazatelje, potrebno se također podrobnije osvrnuti na kratkoročnu cijenu mehanizama stranačke zarobljenosti koji produbljuju problem zaostajanja. Dakle, osim apsolutne visine vladinih izdataka u odnosu na BDP, još je važnije analizirati njihovu strukturu. Njihova struktura može poslužiti kao posrednik (eng. proxy) za utvrđivanje plodnog terena na kojemu se manifestiraju mehanizmi stranačke zarobljenosti države. U tom pogledu posebno se nameću četiri kategorije izdataka prema COFOG klasifikaciji: intermedijarna potrošnja [4], plaće i izdaci za zaposlenike vlade, subvencije i izdaci za funkcioniranje organa zakonodavne i izvršne vlasti.

Analizu valja započeti s izdacima za organe zakonodavne i izvšne vlasti (uključuje financijske, fiskalne i vanjske poslove). Podaci Eurostata ukazuju kako je Republika Hrvatska na prvom mjestu u EU prema udjelu izdataka za organe zakonodavne i izvršne vlasti![5] Ta kategorija izdataka zauzima čak dva postotna poena BDP-a više u odnosu na prosjek 10 država ‘Nove Europe’.

Slika 3

Izvor: Eurostat i Worldwide Governance Indicators, vlastiti izračun autora

Regresijska analiza pokazuje statistički signifikantnu negativnu vezu između WGI indeksa institucionalnog razvoja i udjela izdataka za organe zakonodavne i izvršne vlasti (Slika 3).[6] Nameće se nekoliko objašnjenja za ovakav nalaz (veći relativni troškovi povezani su sa slabijom kvalitetom institucija, op. ur.).

Prvo, porast indeksa institucionalnog razvoja smanjuje manevarski prostor političke elite u pravcu povećanja rashoda na vlastito poslovanje, s obzirom na veću transparentnost i stupanj kontrole rashoda od strane uistinu neovisnih tijela.

Drugo, države s visokom razinom stranačke zarobljenosti podrazumijevaju važnost selektivne distribucije povlastica pripadnicima minimalne pobjeđujuće koalicije. Stoga prethodno navedena kategorija izdataka uistinu predstavlja neizostavan alat ukoliko se ozbiljno računa na reizbor.

Treće, u državama s višom razinom institucionalnog razvoja dolazi do izražaja razvijen i funkcionalan privatni sektor, pa ujedno postoji i manja premija na profesionalno bavljenje politikom i rad u organima izvršne vlasti.

Slika 4 pokazuje suštu suprotnost prethodno iznesenom argumentu. U slučaju Hrvatske, u periodu od 2000. do 2010. godine kontinuirano je povećavan jaz između prosječne bruto plaće i prosjeka izdataka po zaposlenom u jedinicama lokalne i regionalne samouprave (